王清宪与侯晓楠举行工作会谈

中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路，破除了法治发展的西方中心主义，给世界上那些既希望加快法治发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。

[3]因此，通过法律手段规制传染病的防控，同样历史悠久，[4]可以说传染病防治法律是古今中外人类制度实践中的公约数。四、传染病防治法调整对象理论类型的法理建构 至此，在传染病防治法的调整对象上，两种防治观念谱系和理论类型在实践经验层面大致得以勾勒：强调国家权力且往往是最高权力以突出国家角色的国家主义防治观和突出专业机构和专业知识的制度功能以发挥专家作用的专业主义防治观。

定义在一定程度上起着兜底和处置法外传染病的功能，从而为新发传染病提供了文本解释的意义空间，并注重专业机构和专业人员在决策和防控过程中的制度性作用。甚至法律还对确认传染病本身做出了程序上的规定，以规制专业机构在决策过程中的合法性。2.日本《传染病预防与患者医疗保障法》 日本于1998年10月2日颁布《传染病预防与患者医疗保障法》[21]。[5]如果立法采用明确列举病种的方式确认防治对象（如我国《传染病防治法》第3条），那对新发传染病[6]的防治在最开始处便会遭遇合法性挑战。进入专题： 传染病防治法 国家角色 专家作用 公共卫生法治 。

参见[美]约翰·伯纳姆：《什么是医学史》，颜宜葳译，北京大学出版社2010年版，第18页。参见李兰娟、任红主编：《传染病学》（第9版），人民卫生出版社2018年版，第1页。突发事件应对中的政治动员本不需要将具体的应急行政活动都包装入政治过程，特别是在已经建立了基本完整的应急法律体系的情况下，通过高层政治动员推动常规科层体系完成必要的组织变革之后，各种公权力机关通过实施法律、采取法定措施就可以达到目的。

不过，就政治动员和应急行政的关系而言，现行法采取的方式是将政治动员前置和外置，以此将二者区隔，使法律在调整应急行政中各社会关系时基本无需考虑政治动员的因素。首先，政治动员的主体和应急指挥机构出现了重合的趋势。当然，中国的公共应急法律体系远未臻于完善，疫情防控的中国实践与应急法治的理想目标之间也仍有差距。最为典型的例子就是，新冠疫情进入常态化防控阶段之后，很多局部暴发甚至只是零星发生疫情的地方言必称战时机制战时状态，并在此口号下脱法而为，层层加码防疫措施。

[24]See E. L. Quarantelli, Disasters: Theoryand Research, Sage Publications, 1978，pp.65-87. [25]参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期，第77-78页。也可能是有意为之，认为这样既可以借势摆脱法律上条条框框的约束，提高应急效率，又可以避免管理对象依法主张权利，增加应急成本。

[47]宾凯：《重大突发事件的系统治理与法治》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第35页。[48]参见江必新：《紧急状态与行政法治》，载《法学研究》2004年第2期，第10-16页。[37]在高层发出政治号召之后，代表政治忠诚度的初心使命就成为最重要的合法性机制，激励公职人员承担更多工作和更好地完成这些工作。[41]See Giorgio Agamben, Stateof Exception, translated by Kevin Attell, University of Chicago Press, 2005，p.7. [42]刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，载《法学杂志》2012年第9期，第8页。

[43]也如我国应急基本法《突发事件应对法》的起草者们不约而同所强调的，既要赋予政府及时有效应对突发事件的必要权力，又要对这些权力的行使进行规范和限制，防止权力滥用，[44]在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。逐级向上负责的多重委托—代理关系被暂时压缩，层一定程度上被打破，整体激励成本减少。其次，政治动员临时改变了地方政府的激励机制。[88]此后，又单独增加了《突发公共卫生事件应对法》等法律的制定计划。

第55条规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。[12]参见钟开斌：《国家应急指挥体制的变与不变——基于非典、甲流感、新冠肺炎疫情的案例比较研究》，载《行政法学研究》2020年第3期，第15页。

周雪光认为，政治动员是针对常规治理机制失败而产生的替代机制或者纠正机制，可以暂时叫停并替代科层制的常规过程，形成运动式治理，以超越科层制度的组织失败。应急指挥机构解散后，其发布的有关突发事件应对管理的决定、命令、措施等产生的法律后果由本级人民政府承担。

这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。在上述法律中写入党领导突发事件应对活动的地位和原则，不仅仅是一个宣示性条款，[81]还解决了将政治动员纳入法律视野的基本前提。不过，实践操作有时仍暗合上述政治/行政二分的逻辑。[68]再如，2020年2月10日，习近平总书记主持召开视频会议听取中央指导组、湖北指挥部汇报，指出湖北和武汉要采取更大的力度、更果断的措施，坚决遏制疫情扩散蔓延势头。……在紧急、动态的灾害条件下，这些程序几乎难逃失败的厄运。[36]参见[瑞典]博·罗斯坦：《经济增长与政府质量的中国式悖论——韦伯式科层制与中国特色干部制》，臧雷振编译，载《经济社会体制比较》2016年第3期，第149页。

[53]参见丁轶：《反科层制治理：国家治理的中国经验》，载《学术界》2016年第11期，第38页。[64]而在现行法的框架下，这种动员仍被看作社会动员的一部分，属于应急行政的社会支持系统，并不作为一种政治机制作用于应急行政的核心过程。

[51]参见龙太江：《从对社会动员到由社会动员——危机管理中的动员问题》，载《政治与法律》2005年第2期，第23页。张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，载《中国社会科学》2004年第1期，第8-14页。

[13]党对国家的领导体现为党对国家制度的有效运作和控制，而党对社会的领导则体现为党对社会的有效动员和整合。这一方案便体现了上述思路，值得肯定。

[55]参见梁孝：《从抗击新冠肺炎疫情看中国为什么能够集中力量办大事——兼论自由民主—独裁专制西方话语的误区》，载《世界社会主义研究》2020年第7期，第16页。[77]如果按照这种理解，党的领导确实无需入法，因为党依法掌握国家政权之后，法律只需要调整国家机器的运行过程，无需再规定党在这个过程中如何领导。[6]那么，在新冠疫情防控这样的重大突发事件中，如何在充分发挥政治动员特殊优势的同时实现依法治理，如何使突出体现中国特色社会主义制度优势的政治动员和作为国家治理现代化核心特征的法治兼容统一，无疑就是考题的核心指向之一。[49]一般来说，个别地方激进的防控措施容易引发舆情并很快被上级关注，如果纠偏及时，不会造成严重后果。

[86]参见同前注[67]，高其才、张华文，第53页。与此同时，借助强大的互联网，各地在疫情防控中的每一点政策创新及其优劣得失都会在第一时间被广泛传播，地方政府展现其创新绩效的范围大大拓宽。

通过政治动员进一步赋能的公共利益，会使人们认为个体利益的牺牲更加理所当然，舍小为大的过程也可以变得简单粗暴，保护个体利益的主张有可能得不到公共部门的合理对待，甚至难以获得舆论支持，而是被危机压倒一切不惜任何代价的声浪所淹没。如果能够在法律上明确地将政治动员的主体限定在中央和省级，以此为危机应对中的政治过程和行政过程设置一道分水岭，下级就可能因担心僭越而不敢对其应急行动进行政治包装，从而不得不接受法律为紧急权力行使设定的边界。

五、结语 中国的新冠肺炎抗疫斗争取得了重大战略成果，很多研究者都在探究成功背后的制度原因，中国共产党集中统一领导之下的政治动员被提及最多，而法治的作用则鲜少被提及。在政治动员驱动的应急模式之下坚守法治价值，需要解决的关键问题在于：如何在凭借政治动员发挥独特制度优势的前提下，避免其对应急行政过程的过度吸纳，并将遁入政治的应急行政权责链条还原出来，将其继续置于法律的控制之下。

党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。只有这样做，才可能保持法律责任追溯的闭环链条，使应急行政活动最终仍能落入法律设定的基本行为框架之内。[82]参见雷尚清：《应急管理中的党政结构》，载《南京社会科学》2017年第7期，第95页。在新冠疫情防控中，绝大多数地方都设立了党委领导或者党委、政府共同领导的应急指挥机构，便鲜明地体现了这一点。

[39]前者体现了法律在应急领域的特殊价值，后者则体现了其普遍价值。第三，通过党的组织系统进行彻底的能力动员。

[26]王浦劬和汤彬认为，政治动员一方面形成了对科层制的有效制衡，通过多种路径和渠道的监督抑制了官僚主义弊端滋长。例如，中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》是典型的政治动员文件，但其中也包含了某些比较具体的疫情防控措施，如要求建立健全区县、街镇、城乡社区等防护网络，做好疫情监测、排查、预警、防控等工作，加强联防联控，严防死守、不留死角，构筑群防群治抵御疫情的严密防线。

其次，应对非常规突发事件所要求的组织变革可能超出政府系统，涉及和其他公共机构之间的能力整合，只有能够统摄这些机构的更高政治力量才能完成。另一方面也激发了人民群众的创造力和活力，尤其以中国共产党发达的组织网络为纽带，实现了治理格局中的网络化联动。